習總書記指出，要正確把握生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的關系，探索協(xié)同推進生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展新路子。生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式通過生態(tài)環(huán)境治理項目改善生態(tài)環(huán)境質量，提升發(fā)展品質，推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)產業(yè)的增值溢價，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、加強生態(tài)環(huán)保投融資、推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)、支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設的重要探索。

2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是“十五五”規(guī)劃的謀篇布局之年，在持續(xù)推動生態(tài)文明建設的大背景下，EOD模式作為實現(xiàn)生態(tài)產品價值的有效路徑，其重要性日益凸顯。

面對新形勢新任務，本刊在生態(tài)環(huán)境部科技與財務司的指導下，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心，圍繞EOD模式創(chuàng)新整體思路、理論基礎、實施機制、金融支持、地方特色實踐等熱點議題，邀請中國工程院院士王金南，黨校教授李宏偉以及清華大學、浙江大學、中國人民銀行金融研究所、開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行總行、綠色發(fā)展基金股份有限公司、中國環(huán)境科學研究院、中國城市規(guī)劃設計研究院、E20研究院等單位研究EOD模式創(chuàng)新的專家學者、研究人員等撰文，策劃推出主題為“創(chuàng)新EOD模式 助力美麗中國建設”的?？盗形恼?，全景式解讀EOD模式創(chuàng)新與應用，以饗讀者。

雜志展示

【摘要】：生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式踐行了“綠水青山就是金山銀山”理念。生態(tài)環(huán)境治理是EOD模式實施的前提和基本出發(fā)點，能否有效識別突出生態(tài)環(huán)境問題成為EOD項目謀劃成功與否的關鍵。本文闡述突出生態(tài)環(huán)境問題識別的重大意義，劃分生態(tài)環(huán)境問題的基本類別，建立突出生態(tài)環(huán)境問題的識別與診斷方法，給出科學合理選擇工程措施的建議，來平衡生態(tài)環(huán)境治理和產業(yè)開發(fā)之間的動態(tài)關系，提升生態(tài)環(huán)境治理的有效性，拓展產業(yè)發(fā)展的空間。

【關鍵詞】EOD模式；生態(tài)環(huán)境治理；環(huán)境問題識別；突出生態(tài)環(huán)境問題

“十四五”時期，為解除生態(tài)環(huán)境治理資金投入不足的難題，創(chuàng)新拓展生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑，支撐深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合有關部委印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）》。EOD模式將生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目有效融合并由一個市場主體投資建設運營，統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題治理和關聯(lián)產業(yè)融合發(fā)展，實現(xiàn)關聯(lián)產業(yè)增值反哺生態(tài)環(huán)境治理，既減少政府財政資金的投入，又推動綠色產業(yè)的發(fā)展，真正地將生態(tài)環(huán)境的高顏值轉化為經濟發(fā)展的高價值。但是，關聯(lián)產業(yè)收益的有限性以及回報周期的長期性制約著反哺生態(tài)環(huán)境治理投入的比例。因此，需要將有效識別出突出性和關聯(lián)性強的生態(tài)環(huán)境問題作為EOD項目中生態(tài)環(huán)境治理子項目的首要任務，保障EOD項目謀劃階段與落地階段適配，最終在生態(tài)效益和經濟效益兩方面實現(xiàn)互利共贏。

識別生態(tài)環(huán)境問題的意義

有利于靶向治理

有效識別突出生態(tài)環(huán)境問題，診斷問題成因，有利于部署生態(tài)環(huán)境治理措施，提高生態(tài)環(huán)境治理與保護的效率。例如，從片區(qū)、區(qū)域、流域等角度識別突出生態(tài)環(huán)境問題，制定從問題分類、問題識別、問題診斷到目標設定的生態(tài)環(huán)境治理路徑，編制科學的EOD項目實施方案，真正做到靶向發(fā)力、有效施策，從而有效解決環(huán)境問題。

有利于鏈接關聯(lián)產業(yè)

有效識別突出生態(tài)環(huán)境問題，有利于明確治理目標和空間范圍，有利于評估治理后的生態(tài)環(huán)境效益輻射范圍，可以從空間鄰近和產業(yè)鏈上下游關系上篩選出關聯(lián)性強的產業(yè)。例如，對于河流污染治理，可以考慮布局需水、臨水、親水類產業(yè)項目作為關聯(lián)產業(yè)項目；又如城區(qū)土壤修復，可以考慮布局科創(chuàng)、文創(chuàng)等人才密集型產業(yè)。

有利于控制投資成本

有效識別突出生態(tài)環(huán)境問題，有利于優(yōu)化EOD項目環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)投資占比，可以有效降低生態(tài)環(huán)境治理投入需求、項目整體成本以及融資額度和金融風險，使成本與收益的凈現(xiàn)金流更加健康，產業(yè)發(fā)展的經濟效益反哺生態(tài)環(huán)境治理的效果會更加明顯，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與關聯(lián)產業(yè)深度融合、可持續(xù)發(fā)展。例如，控制生態(tài)環(huán)境治理項目投入占EOD項目總投資比例為20%左右，將有利于實現(xiàn)以縣（區(qū)）政府為主體申報的EOD項目總投資控制在15億元左右，以市級政府申報的EOD項目總投資控制在25億元左右，降低了項目整體的融資難度和融資成本，更有利于初步形成科學的生態(tài)環(huán)境底色提升—產業(yè)發(fā)展基礎增益—產業(yè)收益反哺體系。

有利于凝聚社會共識

有效識別突出生態(tài)環(huán)境問題，有利于社會各界積極參與生態(tài)環(huán)境保護行動。通過明確環(huán)境問題的具體表現(xiàn)和廣泛影響，有效激發(fā)政府協(xié)調、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督，讓全社會關注環(huán)境問題。政府、企業(yè)、公眾、環(huán)境社會組織等都可以根據(jù)有效識別的環(huán)境問題，采取針對性的措施，共同參與到環(huán)境保護中來，形成全民討論環(huán)境、關心環(huán)境、融入環(huán)境的新格局。

突出生態(tài)環(huán)境問題的識別

根據(jù)“治理和保護并重”的原則，以靶向發(fā)力、鏈接關聯(lián)產業(yè)、控制投資成本、凝聚社會共識為目標，以實現(xiàn)顯著生態(tài)環(huán)境效益和產業(yè)經濟效益有機統(tǒng)一為約束條件，以突出公益性、突出緊迫性和突出關聯(lián)性作為生態(tài)環(huán)境問題識別導向，本文從生態(tài)環(huán)境問題產生時間順序層面將生態(tài)環(huán)境問題分為污染治理類生態(tài)環(huán)境問題、風險預防類生態(tài)環(huán)境問題和潛在改善類生態(tài)環(huán)境問題三大類。

生態(tài)環(huán)境問題識別導向

①突出公益性。政府和企業(yè)的事權要分離，屬于政府事權的突出生態(tài)環(huán)境問題才可納入EOD項目。因此，生態(tài)環(huán)境治理項目按EOD項目準入條件可以分為生態(tài)環(huán)境治理正面清單和生態(tài)環(huán)境治理負面清單。生態(tài)環(huán)境治理正面清單屬于政府事權，主要包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復、水源涵養(yǎng)區(qū)保護、飲用水水源地保護、入河排污口整治及規(guī)范化建設、農村環(huán)境綜合整治、農業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無主的歷史留存礦山修復、減污降碳協(xié)同增效工程等。生態(tài)環(huán)境治理負面清單屬于企業(yè)事權，主要包括企業(yè)責任范圍內的礦山治理、土壤和地下水污染防控與修復、“三同時”環(huán)保設施建設等。城鎮(zhèn)污水和垃圾處理依靠自身運營實現(xiàn)自平衡難度較大，對政府財政資金補貼依賴較高。為了確保不依靠政府資金投入實現(xiàn)項目自平衡的目標，已明確不再將此類項目納入EOD模式實施。

②突出緊迫性。生態(tài)環(huán)境問題應優(yōu)先聚焦高度重視以及人民群眾關心的具有緊迫性的生態(tài)環(huán)境問題，這不僅關乎當前發(fā)展的方略，也將影響人民未來生活。生態(tài)環(huán)境問題的識別應與地方制定的專項規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、行動方案等緊密銜接。《“十四五”土壤、地下水和農村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《重要生態(tài)系統(tǒng)保護與修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035）》《“十四五”流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》等專項規(guī)劃，對區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境改善、生態(tài)系統(tǒng)保護、環(huán)境風險防控等提出了優(yōu)先保護、有效治理的迫切需求。另外，重要經濟發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域，如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展涉及區(qū)域，以及海洋經濟開發(fā)區(qū)等，在產業(yè)加速發(fā)展的過程中存在環(huán)境承載能力不足的緊迫問題，應從區(qū)域、流域全域角度確定產業(yè)發(fā)展的空間布局和生態(tài)環(huán)境的污染防治措施。

③突出關聯(lián)性。突出生態(tài)環(huán)境問題的有效識別，要做到生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)開發(fā)空間關聯(lián)、邏輯關聯(lián)、因果關聯(lián)。EOD項目總體布局以生態(tài)環(huán)境治理項目為主線，串聯(lián)關聯(lián)產業(yè)項目，圍繞區(qū)域生態(tài)環(huán)境開展環(huán)境治理、生態(tài)修復等工程，在環(huán)境治理區(qū)域沿線打造產業(yè)發(fā)展帶，真正實現(xiàn)區(qū)域內整合提升、串珠成帶。EOD各子項目的邏輯關系強，生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)發(fā)展互融互動。生態(tài)環(huán)境是產業(yè)開發(fā)的基礎要素，持續(xù)改善的生態(tài)環(huán)境是產業(yè)發(fā)展的重要保障，通過資源整合互補促進產業(yè)鏈條化發(fā)展，可以深度挖掘區(qū)域經濟發(fā)展新的增長點。EOD生態(tài)環(huán)境治理子項目和關聯(lián)產業(yè)子項目互為因果，良好生態(tài)環(huán)境是產業(yè)發(fā)展的基礎，可持續(xù)產業(yè)開發(fā)為生態(tài)環(huán)境治理穩(wěn)步“造血”，項目收益反哺生態(tài)環(huán)境治理的建設投入及運維費用。

生態(tài)環(huán)境問題分類

污染治理類生態(tài)環(huán)境問題是指生態(tài)環(huán)境已遭到實質性破壞，生態(tài)系統(tǒng)明顯受損，相關指標已超出國家標準或者法律規(guī)定，如黑臭水體、國考斷面水質超標、湖庫富營養(yǎng)化、土壤污染、礦山生態(tài)破壞等。風險預防類生態(tài)環(huán)境問題是指具備特殊生態(tài)服務功能的區(qū)域，通過采取風險防范保護措施，預防可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境惡化事件，如飲用水水源地保護、濕地保護等。潛在改善類生態(tài)環(huán)境問題是指未來隨著新技術的發(fā)展和新業(yè)態(tài)的產生，在沙漠、戈壁、荒漠、鹽堿地、海灘、近海海域等生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，可以突破現(xiàn)有技術改善生態(tài)環(huán)境的脆弱屬性，如生物碳改良荒漠、微生物藻固沙等。

突出生態(tài)環(huán)境問題的診斷

診斷突出生態(tài)環(huán)境問題，首先要開展環(huán)境現(xiàn)狀調查，其次開展空間識別確定項目實施范圍邊界，分析污染要素的問題來源、種類及交織情況，繪制污染要素交織圖并羅列生態(tài)環(huán)境問題清單，進而開展成本效益核算，最終確定突出生態(tài)環(huán)境問題（見圖 1）。

環(huán)境現(xiàn)狀調查

環(huán)境現(xiàn)狀調查是EOD項目突出生態(tài)環(huán)境問題識別的一項基礎性工作，主要涉及污染源和生態(tài)環(huán)境質量等方面的調查，是部署生態(tài)環(huán)境治理措施是否可行有效的關鍵。其中，污染源主要包括工業(yè)污染源、生活污染源、農業(yè)污染源、移動污染源、畜禽污染源等。生態(tài)環(huán)境質量調查重在獲取項目區(qū)的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，通常采取實地調研、在線數(shù)據(jù)平臺、查閱文獻等方法，以及安裝在線監(jiān)測設施監(jiān)測實時數(shù)據(jù)和根據(jù)需要臨時補充監(jiān)測數(shù)據(jù)。

空間識別

借助生態(tài)保護紅線監(jiān)管平臺，導入項目區(qū)近三年的遙感影像，根據(jù)區(qū)域內植被種類、數(shù)量、分布現(xiàn)狀及其變化數(shù)據(jù)，從空間上綜合比對分析勾勒項目實施區(qū)域范圍邊界，真正做到區(qū)位治理，避免無限制擴大項目實施范圍，導致生態(tài)環(huán)境治理成本升高。

成因分析

成因分析涉及污染要素的問題來源、污染要素種類、區(qū)域污染要素交織情況等方面。污染要素的問題來源主要分析工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染、農業(yè)面源污染、垃圾滲濾液污染、河道水生境受損、河網(wǎng)內源污染及水土流失等；污染要素種類主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染、噪污染、固體廢物污染和輻射污染等；多種污染要素復雜交織導致環(huán)境質量特征因子嚴重超標，需根據(jù)污染要素問題來源確定擴散半徑和路徑，定量分析污染要素種類、濃度以及空間分布，識別出邊界內的污染特征因子，羅列生態(tài)環(huán)境問題清單，繪制區(qū)域污染要素交織圖。

成本效益分析

根據(jù)空間內的生態(tài)環(huán)境問題清單，對生態(tài)環(huán)境治理的成本和關聯(lián)產業(yè)預期的經濟效益進行分析核算，確保治理成本經濟合理，最終找出成本效益比值下的生態(tài)環(huán)境問題，該問題即為EOD模式下的突出生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)環(huán)境治理工程措施的選擇

生態(tài)環(huán)境治理工程措施的比選原則

生態(tài)環(huán)境治理工程措施的比選原則包括技術卓越性、成本合理性、措施適用性、設備安全性、設施可維護性等方面。技術卓越性是指采用的技術應具有行業(yè)水平，能夠有效、低耗能地解決環(huán)境污染問題。成本合理性是指在進行環(huán)境治理時，需要考慮治理措施的經濟成本和社會成本，確保治理措施在實現(xiàn)環(huán)境目標的同時不會給社會和經濟帶來過重的負擔。措施適用性是指工程措施的用途要適應實際需要，能夠解決當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境建設和生產中的實際問題，不能生搬硬套，需要優(yōu)化技術組合。設備安全性是指生態(tài)環(huán)境治理設備在采取必要的技術、行政和管理措施下，可以確保設備安全使用。設施可維護性是指生態(tài)環(huán)境設施在運行過程中，能夠便捷地進行維護、修理和更換，以確保其長期、穩(wěn)定且有效運行。

生態(tài)環(huán)境治理工程措施的選擇

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部近年來試點的EOD項目常見類別給出生態(tài)環(huán)境治理措施的選擇建議。

①流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理工程。流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理工程建議部署河岸緩沖帶建設工程、生態(tài)護岸建設工程、人工濕地建設工程等。河岸緩沖帶和生態(tài)護岸等建設工程，建議設置蘆草帶、喬灌草帶、草地帶和種植水生植物，提升水體自凈能力。人工濕地建設工程建議搭建植物、微生物、土壤、人工介質共同參與的生態(tài)系統(tǒng)，降低污染物濃度。

②湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復工程。湖庫水生態(tài)環(huán)境保護修復工程建議部署水質改善工程、水生態(tài)恢復工程、污染物攔截工程、生物多樣性保護工程等。水質改善工程旨在治理黑臭水體、控制面源污染、提高化肥農藥利用率，從而減少污染物排放量。水生態(tài)恢復工程建議實施水土保持措施，提升水生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。污染物攔截工程建議攔截尾礦庫、污水處理設施等的出水污染物直接進入湖庫。

③飲用水水源地保護工程。飲用水水源地保護工程建議部署水源地遷移工程、排污口和污染源的遷移和治理工程、工業(yè)用水和飲用水的分流工程等。水源地遷移工程應著重考慮水源地選址的合理性。工業(yè)用水和飲用水的分流工程建議對工業(yè)用水和飲用水分開鋪設管道。

④農村環(huán)境綜合整治工程。農村環(huán)境綜合整治工程建議部署垃圾治理工程、污水治理工程等。建議結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特點，選擇適配性強的破碎機、壓實機、垃圾焚燒爐、垃圾填埋場。人口密度高的村莊建議選擇一體化生活污水處理設施，人口分布分散的村莊建議選擇小型人工濕地、無（微）動力處理設施、氧化塘等設施。

⑤歷史留存土壤污染修復工程。歷史留存土壤污染修復工程建議部署生態(tài)恢復工程、污染治理工程、損傷修復工程等。生態(tài)恢復工程建議培植植被、微生物恢復土壤生態(tài)系統(tǒng)的平衡。污染治理工程旨在降低土壤中污染物的濃度和數(shù)量使土壤恢復到原始狀態(tài)。損傷修復工程致力于修復因人類活動或其他原因造成的土壤損傷。